发展中的生产者责任延伸制度 循环经济的短板怎么补

       中国已经成为电器电子产品的生产大国、消费大国和废弃大国。2009年，我国发布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》建立了废弃电器电子产品的目录制度、基金制度和处理企业资质许可制度。

       而今，《条例》已经发布十年，与其相关的延伸制度又有哪些新的进展，对于废弃电器电子行业又有什么新的突破？

       日前，在安徽滁州举办的第十二届电器电子产品生产者责任延伸制度及回收处理技术国际会议暨2018中国废弃电器电子产品回收处理行业白皮书发布会上，来自国内外专家、学者从不同维度给出了答案。笔者结合电废行业的历史，从生产者责任延伸制度相关链条着手，对循环经济的各国经验与设想做一分析。

       电废=城市矿山

       我国是一个人均资源占有量相对较低的国家，长期大量的开采自然资源，导致一些地区的自然资源开始出现短缺和枯竭，电子废物的循环利用对于缓解我国资源匮乏的局面具有重要意义。

       电子废物中含有大量有色金属、黑色金属、塑料、玻璃等可再生资源，以及一些仍有使用价值的零部件，如果能得到合理的回收利用，可成为与天然资源同等重要的“城市矿山”。

       在我国，报废的电子产品一般由小商小贩回收，然后转卖给个体手工作坊。这些非专业性的作坊在露天的硫酸池里进行拆解工作，没有对电子废物中的有毒物质(如铅、汞、镉和铬等)进行相关处理，严重污染了周边环境。广东省贵屿镇曾作为我国最早开展电子废物拆解的地区之一，虽然在促进当地经济増长的同时，由于技术落后，处理方式简单以及电子废物拆解后不能回收，部分随意丢弃也给当地居民带来了健康隐患，给生态环境带来了破坏。

       发展中的生产者责任延伸制度

       2016年12月25日《国务院办公厅关于印发生产者责任延伸制度推行方案的通知》（以下简称《方案》）确定了开展生态设计、使用再生原料、规范回收利用、加强信息公开的责任范围等。

       在全球，关于生产者责任延伸制度也有相关的管理与实践，欧盟于2003年2月13日颁布《电子信息产品污染防治管理办法》。2005年8月，国家环保总局审议并通过了《关于推进循环经济发展的指导意见》，对废旧机电产品等资源回收利用的环境污染控制提出了要求。

       对于欧洲而言，生产者责任延伸制度（EPR）是一个落实环保政策的框架，生产者作为主体承担责任，即将政府和市政的责任转移到企业，可以是实体的转移也可以是经济上转移。

       实体责任的转移，是指生产商要管理整个流程，生产商要找到回收合作方能够回收废旧电子产品，运输环节费用由生产商承担。因此，生产商不仅要组织整个流程，也要负责对此提供资金支持。要向生产商收费，是基于它可以带来激励机制，倒逼在产品设计时就考虑到重新使用或者循环利用。

       除此之外，经济转移是指生产者责任延伸制度应该创建一些激励机制，促进生产商承担环保职责，将此落实到他们的产品设计当中。EPR本身是一个流程，它始于那些废旧产品的收集、运输、进行分拣后哪些可以回收进行重新使用，属于循环经济的范畴。

       循环经济的短板怎么补

       我国的《循环经济促进法》自2009年1月施行以来，对促进循环经济发展、提高资源利用、保护改善环境，实现可持续发展方面确实起到了积极的推动作用。但经过10年的发展，现在的《循环经济促进法》明显不能适应我国高效利用物质资源、减少废弃物排放、保护环境的需求，应该有所调整，要更具有可操作性，落实到具体生产环节层面。

       所谓循环经济，即在经济发展中，实现废物减量化、资源化和无害化，使经济系统和自然生态系统的物质和谐循环，维护自然生态平衡，是以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。

       一个完整的循环经济体系，从产品的制造到再回收，再到再次被利用，或重新制造出来，完全是一个闭环。要对这个闭环进行修复——再回收和再分配，目的是保障产品周期的延长，做到物尽其用。

       循环经济各国没有统一的概念，但“对于资源的高效利用和循环利用为目标，以‘减量化、再利用、资源化’为原则，以物质闭路循环和能量梯次使用为特征，按照自然生态系统物质循环和能量流动方式运行的经济模式。”各国大体上是一致的。

       虽然欧洲在20世纪初做了大量的研究，但是还没有对循环经济进行量化。产品怎么进行管理？如何把民间、社会、公民吸纳进来？这些问题始终在探索中。

       要打造循环经济或者循环社会，能够实现循环经济很重要，首先是如何打造基础设施，基础设施不仅包含着硬件、工厂还有人的技能和知识层次、人员再培训等方方面面。

       于技术而言，如何把循环经济与工业4.0和结合起来，与“中国制造2025”结合起来。比如在产品中装传感器从而监控产品的使用生命周期，以便观察出哪些产品废弃了，或者说某个产品很早就坏了，该怎么找到它的问题，延长它的使用寿命，等等。

       荷兰在循环经济发展方面处于世界领先水平，一个非常重要的原因就是荷兰已建立了一套独特的法律约束体系。以建筑垃圾为例，荷兰的法律强制要求必须进行分类处理，有害物质进行登记，且禁止废料填埋，使得荷兰的建筑垃圾回收利用率达到了96%。荷兰循环经济立法的系统性、强制性和可操作性，共同促进了荷兰循环经济的健康发展，并走上市场化道路，真正实现了“资源-产品-废弃物-再生资源”的流程。

       据悉，80%产品的生命周期是由设计来决定的。产品设计的好坏一定程度上反映着产品的使用寿命、用户体验。其中也契合了循环经济的发展理念。

       诸如目前所提倡的绿色产品、生态设计产品、绿色设计产品等概念，最终指向系统化地针对环境方面这样一个识别和考虑，专门针对产品的设计和开发，重点是为了减少它的逆向物流成本。如果说它的生命周期是绿色的、是可持续的，那么就可以减少很多产品的管理成本，所以设计的重要性不言而喻。

       不同的产品，有各种各样的标准。比如针对环境管理系统有ISO14006质量管理体系，针对电子产品环境意识设计有IEC/ISO62959标准，在产品设计环节就考虑到对生态环境的影响，这是防患于未然的良好表现。目前，这一标准被从电子产品推广到全品类产品中。

       “我们很长时间把电子废物或者废物管理问题都想成是解决历史给我们留下来的包袱，历史留下来的困难。循环经济实际上就是要改变这个旧有的科技，循环经济是要在循环利用过程当中去创新、去设计、发现新的机会，带来社会更好的发展机遇。”北京大学城市与环境学院城市与区域规划系副教授童昕如是说到。

       那么，欧洲对循环经济又有怎样的做法呢？英国可持续创新实验室创始人郑一青指出，欧洲特别关注两大领域，一是管理产品生产线，保持管理好原材料；二是保护生态系统，管理好空气、土壤、水等，以确保生物多样性。英国在提升资源使用效率同时，也制定了与可再生能源相结合的欧洲路线图。因此，提到循环经济，就会提及整个循环，而不是其中的一个环节，比如从产品的全生命周期概念出发，包括设计、生产、销售、消费、回收和利用均考虑在内。如果循环经济方面能力不断得到提升的话，不仅可以提升资源的生产力高达30%，而且也会带来更多的就业。

       为产品做生态标签

       联合国大学（UNU）和国际固体废弃物协会（ ISWA）联合发布报告指出，2016年全球电子垃圾产量创下4470万吨的纪录，但仅有20%被回收利用。报告中还指出：2016年，中国产生的电子垃圾最多，为720万吨。

       “在2017年，全球电子废弃物的数量为4500万吨，在2020年的时候会暴增到1980年的两倍，但是回收率只有20%，也就是说有80%的电子废弃物没有被妥善回收。此外，电子废弃物里面有一些有价金属。国家经济在发展中会使用一些贵金属或者稀有材料，如果按照目前的发展速度消耗的话，而不注重回收再利用，到2040年或者2050年就会消耗殆尽，所以我们其实没有那么多资源可以浪费。”台北电器商业同业公会顾问王家祥结合台湾在循环经济中的做法及经验指出发展循环经济的重要性。

       在台湾有非常多的废弃物管理政策，从1984年就导入EPR制度，包括不准焚化垃圾袋等。

       当前，国际合作的重要性日益突显。不仅需要法律的帮助，而且要给产品做生态标签。

       郑一青认为，“要打造国际合作，不管是针对电子垃圾、EPR、还是循环经济，关键是要改变心态，把废物当成资源。不必过多计较废物由谁产生，而是应该考虑废物资源怎么用，怎么进行分拣分类，创造一个大家都愿意进行资源二次利用的体系。”

       同时，要明确责任的归属，打造循环经济到底是提倡生产者负责制，还是污染者负责制（消费者负责制），这是两种不同的概念。生产者负责制指向谁卖的产品，最后谁负责回收、负责处理，在这个环节中生产者有责任，流通商有责任，供销商有责任。反之，消费者负责制则指向消费者/使用者负责任。

       尽管产品的标签很多，但在全世界能否统一一种标签以辨别生态友好的产品，需要有国际组织来达成共识，然后把它作为一个最佳实践的模式推广到全球。对于给产品贴标签，首先要思考受众，是企业、政府，还是消费者。其次要考虑贴标签的目标是要把信息传递给不同的受众，因此要改变我们的思考方式，改变人们的消费行为乃当务之急。

       对于电废行业未知的内容还有很多，笔者将继续追踪。本文也存在许多不周之处，难免会挂一漏万，还希望业内专家指正。